Bacia do Formoso: caso BHRF
Fase 4 — Capítulo 2 (Alves 2022; Alves & Schwaninger 2025)
Juliana, julho de 2020, dia da decisão judicial.
A notícia chegou pelo WhatsApp no meio da tarde: a Justiça Estadual atendeu a cautelar do MPTO. Outorgas suspensas. Pela primeira vez na história do Tocantins, um juiz interrompeu juridicamente um regime de captação como medida ambiental.
Juliana fechou o notebook do balanço hídrico aberto há três horas. Em 2016 ela tinha começado a tese acreditando que o caso BHRF era um problema entre tantos. Em 2020, com a decisão na mão, percebeu: era o caso. Não pelo tamanho da bacia. Pela estrutura. Múltiplos outorgantes autônomos sem antioscilação, agência reguladora sem instrumentos de tempo real, ANA federal e Naturatins estadual com identidades conflitantes, MP entrando como S5 emergencial via Judiciário.
A decisão criava o problema teórico que faltava: como, agora, construir o S2 que nunca existiu, sob pressão de um S5 externo que não vai embora? Em vinte minutos rabiscou três páginas — a primeira versão do que viraria o capítulo metodológico da tese.
Imagine um condomínio com vinte casas, todas com poço próprio puxando água do mesmo lençol freático. Cada família tem outorga individual. Cada uma planeja seu uso pensando só em si. Ninguém conversa com ninguém.
Funciona enquanto chove. Quando o lençol baixa, viram inimigos: cada poço bombeia mais para “não ficar pra trás”, o lençol baixa ainda mais, em três anos o condomínio inteiro fica sem água.
A Bacia do Formoso é exatamente isso, mas em escala de cinco municípios e bilhões de litros. A solução não é mais outorga ou menos outorga. É inventar o “síndico do lençol” — uma função que ninguém tinha pensado em criar.
Esse “síndico”, em linguagem de Beer, chama-se S2. O caso BHRF é o relato de como o sistema descobriu, sob pressão judicial, que precisava dele.
A pergunta operacional
Aplicar o aparato cibernético da Fase 4 a um caso real é o que separa pedagogia de retórica. O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Formoso (BHRF), no sudoeste do Tocantins, foi diagnosticado por Alves (2022) em sua tese de doutorado com diagnóstico VSM em recursão tripla — federal, estadual, usuários. Este capítulo reconstrói o caso com detalhe documental e extrai as lições transferíveis para análogos institucionais, incluindo a pesquisa-cenário UNITINS↔︎UNIFAL-MG conduzida por Joana Beraldo.
O sistema-objeto
A BHRF é o complexo hidrográfico do Rio Formoso e seus afluentes, abrangendo municípios de Lagoa da Confusão e Formoso do Araguaia (Tocantins), em região de agricultura irrigada de larga escala — predominantemente rizicultura por inundação, complementada por soja, melancia e melão. A região concentra um dos maiores projetos de irrigação do país, com infraestrutura de canais e tomadas d’água instaladas a partir dos anos 1980. Estresse hídrico crescente desde 2010 acentuou conflitos por uso entre a agricultura irrigada (consumo dominante), abastecimento humano (Cristalândia, Lagoa da Confusão), dessedentação animal (pecuária em propriedades menores), e o regime de vazão ecológica do próprio rio.
[fonte secundária: dados de uso do solo via Atlas das Águas do Tocantins; tese Alves (2022)]
A linha do tempo da Ação Civil Pública
Em 2016, o Ministério Público Estadual do Tocantins (MPTO), via Promotoria Regional Ambiental da Bacia do Alto e Médio Araguaia — então conduzida pelo promotor Francisco Brandes Júnior —, propôs Ação Civil Pública nº 001070-72.2016.8.27.2716 por uso conflitante e degradação dos recursos hídricos da BHRF [fonte: portal MPTO]. A ação demandava medidas estruturais para uso sustentável dos recursos hídricos, não apenas reparação de dano específico.
Em julho de 2020, a Justiça Estadual atendeu a pedido cautelar do MPTO e suspendeu outorgas de captação de grandes empreendedores agroindustriais na bacia, exigindo que a continuidade da operação dependesse de comprovação documental e técnica [fonte: portal MPTO; decisão TJTO]. A decisão foi marco institucional: pela primeira vez no Tocantins, o Judiciário interrompeu juridicamente o regime de outorgas como medida cautelar ambiental.
Posteriormente, em decisões subsequentes (2021–2024), parte dos produtores recuperou autorização condicionada ao pagamento de multas e a adesão a programa de monitoramento e fiscalização conduzido pelo Naturatins (Instituto Natureza do Tocantins, agência estadual de meio ambiente) [fonte: jornalismo regional — Gazeta do Cerrado, Atitude TO]. O processo permanece em acompanhamento até o presente.
O Grupo de Acompanhamento e Negociação (GAN)
Como resposta institucional ao impasse, foi articulado entre 2018 e 2020 o Projeto de Gestão de Alto Nível na Bacia do Rio Formoso, comumente referido como GAN — sigla que opera tanto como “Gestão de Alto Nível” quanto, em alguns documentos, como “Grupo de Acompanhamento e Negociação”. O projeto, com apoio técnico da Universidade Federal do Tocantins (UFT) e participação de Naturatins, MPTO, ANA federal, comitê de bacia e usuários, estabeleceu três etapas estruturantes [fonte: tese Alves (2022); documentos UFT]:
- Diagnóstico da disponibilidade hídrica real e da demanda efetiva, com instrumentação de medição em pontos-chave da bacia.
- Monitoramento contínuo de vazões e captações, com transparência de dados e protocolo de alerta em estiagem.
- Revisão de todas as outorgas vigentes, incluindo as anteriores ao monitoramento, com critério de adequação ao novo regime.
A composição multi-stakeholder do GAN foi novidade no contexto institucional tocantinense. A tese de Alves diagnostica o GAN como tentativa explícita de construir S2 inter-outorgantes — função de antioscilação que, antes da criação, estava ausente: cada outorga operava como se as demais não existissem.
Diagnóstico VSM em recursão tripla
Alves (2022) estrutura o diagnóstico em três níveis de recursão simultâneos.
Recursão 1 — usuários (cada outorga é um S1):
- S1: cada outorga ativa de captação (irrigação, abastecimento humano, dessedentação animal, uso industrial). Cada uma é, por si, um sistema viável que opera autonomamente — capta, distribui, drena.
- S2 originalmente ausente: pré-2018, não havia coordenação lateral entre outorgantes. Cada produtor planejava captação ignorando os demais. Conflitos emergiam apenas no tribunal.
- S3 fraco: o Naturatins operava como S3 nominal — emitia outorgas, mas sem instrumentos de monitoramento em tempo real nem capacidade de resposta rápida a infrações.
- S4 inexistente: nenhuma instância monitorava sistematicamente o cenário futuro de demanda hídrica vs. oferta climática. Decisões de outorga eram dimensionadas em série histórica curta, sem projeção.
- S5: identidade da bacia operacional não estava declarada — era “área de irrigação”? “rio com vazão ecológica”? “fonte de abastecimento humano”? Cada ator pressupunha diferente.
Recursão 2 — bacia hidrográfica como S1 do estado:
- S1: a BHRF inteira como sistema viável estadual.
- S2 entre bacias: havia, em tese, na ANA. Mas comunicação federal-estadual sobre BHRF era esparsa.
- S3 estadual: Naturatins + Secretaria de Meio Ambiente. Capacidade limitada de imposição.
- S4: monitoramento de tendências climáticas regionais, ausente até 2020.
- S5: política estadual de recursos hídricos formulada, mas com baixa tração operacional.
Recursão 3 — sistema federal de águas:
- S1: cada bacia hidrográfica do país como S1 federal.
- S5 federal vs estadual conflitante: ANA federal e Naturatins estadual operavam com critérios diferentes. O “sistema” tinha duas identidades — duplicidade que aparece em quase todo S5 federativo brasileiro.
A criação do GAN supre parcialmente S2 da recursão 1 e cria embrião de S4 na recursão 2. S4 da recursão 3 permanece lacuna central: não há, no aparato federal, instância dedicada à inteligência climática-hídrica de longo prazo aplicada a bacias específicas. A inflexão climática global vai testar essa lacuna nos próximos 10–15 anos.
Modelagem-como-governança aplicada
Alves; Schwaninger (2025) retoma o caso BHRF na revista Environmental Management e propõe camada adicional: modelagem dinâmica do balanço hídrico construída não para prever vazão, mas para funcionar como órgão regulador adicional — programa Conant-Ashby explícito. O modelo é desenvolvido junto com os atores do GAN; sua validação é dupla:
- Validação descritiva: replica padrões históricos.
- Validação cibernética: o modelo amplia \(H(R)\) dos atores que o usam? Reduz \(H(O)\) observado nos indicadores essenciais (vazão mínima, conflitos abertos, multas)?
A inflexão é o que distingue a contribuição: validação cibernética é critério distinto da preditiva, e exige operacionalização explícita. Discutida em F4-01 (modelagem como descrição vs como regulação).
Lições transferíveis para análogos institucionais
A estrutura do caso BHRF é, na leitura cibernética, genérica:
- Múltiplos S1 autônomos com recurso compartilhado finito.
- S2 originalmente ausente.
- S4 inexistente em pelo menos uma das recursões.
- Conflito que escala até envolver Ministério Público.
- Criação reativa, sob pressão judicial, de instância de coordenação.
Essa estrutura aparece em rede educacional pública (UAB-UNITINS com polos compartilhando docentes e infraestrutura, IFs em redes regionais, sistema federal com recursos limitados), saúde (SUS com unidades concorrendo por leitos), saneamento (concessões municipais conflitantes), e várias políticas finalísticas brasileiras. O valor pedagógico do caso é precisamente a transferibilidade.
Paralelo institucional com a pesquisa-cenário (Joana)
Para a coordenação de curso UAB-UNITINS que Joana analisa, o paralelo é direto. Polos UAB são S1 autônomos com recursos compartilhados — docentes (frequentemente compartilhados entre polos via plataforma), infraestrutura técnica (tutoria, secretaria pedagógica, laboratórios virtuais), banca de avaliação. S2 inter-polos tipicamente ausente: cada coordenação local opera como ilha, descobrindo problemas regionais por censo MEC posterior. S3 da pró-reitoria opera com instrumentos limitados — relatórios trimestrais de matrícula que chegam quando a evasão já consolidou. S4 (inteligência sobre evasão regional, perfil discente, tendências socioeconômicas) frequentemente terceirizado para o censo MEC anual, ou inexistente.
A pergunta-pesquisa de Joana herda o argumento BHRF: seria possível um “GAN educacional”? Função explícita de S2 entre polos UAB, com mandato e instrumentos similares aos do GAN da BHRF — diagnóstico de demanda real, monitoramento contínuo de fluxos discentes, revisão sistemática de outorgas (no caso, das ofertas de vagas)? A hipótese da tese é que sim, e que a estrutura institucional de criação reativa que funcionou na BHRF pode servir de modelo. Mas a transferência não é trivial: a “outorga” educacional não tem natureza física idêntica à hídrica; o MPTO da educação seria o MPF? O Tribunal de Contas? As pressões institucionais são diferentes, e a urgência climática que catalisou o GAN da BHRF não tem análogo direto no setor educacional — ainda que evasão crônica seja problema persistente, raramente vira crise pública.
A diferença substantiva é onde a pesquisa de Joana ganha valor próprio. Não basta transpor o aparato; é preciso identificar o que muda quando o recurso compartilhado é discente, não hídrico.
Voz dos personagens
Pergunta de verificação
Factual. Liste, com base no texto: (a) ano de início da Ação Civil Pública; (b) dois atores institucionais que compõem o GAN; (c) duas etapas estruturantes do projeto; (d) qual recursão VSM tem S4 mais ausente. Cite caveats explícitos onde a fonte é secundária.
Diagnóstica. Para cada conflito específico — uso humano vs. agrícola, uso agrícola montante vs. jusante, uso atual vs. futuro climático —, identifique qual função VSM (S1-S5) é dominante na falha e qual intervenção de variedade (\(H(D)\), \(H(R)\), \(H(O)\)) seria mais barata. Justifique.
Propositiva. Aplique a estrutura BHRF ao caso de Joana (UNITINS-EaD ou UNIFAL-MG presencial). Identifique: S1, S2, S3, S4, S5; ausências sistemáticas; análogo institucional ao GAN; pelo menos uma diferença substantiva entre o caso BHRF e o caso educacional que torne a transferência não-trivial.
Algumas afirmações processuais sobre a ACP nº 001070-72.2016.8.27.2716 são reconstruídas a partir de fontes secundárias (jornalismo regional, portal MPTO, tese Alves (2022)). Antes de citar publicamente o caso em texto próprio, valide os detalhes processuais com o portal MPTO ou com a tese diretamente.
Figura referenciada: #fig-bhrf-recursao-tripla (diagrama VSM da BHRF em recursão tripla — federal, estadual, usuários). Pendente em SVG.
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Semana 20 — Aplicação própria: diagnóstico de coordenação de cursoTudo converge aqui. As três fases técnicas viram instrumental para diagnosticar um sistema concreto à sua escolha.
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